La Corte Constitucional resolvió las objeciones del Gobierno Nacional al proyecto "Por la cual se modifica la Ley 71 del 15 de diciembre de 1986" aprobado por el Congreso, la modificación a la ley que creó la estampilla Pro-Universidad de La Guajira.
Los recursos económicos captados por la emisión de la estampilla Pro Universidad de la Guajira serán invertidos de la siguiente forma: El setenta por ciento (70%) en infraestructura y dotación; y el treinta por ciento (30%) para capacitación, investigación y creación y pago de plazas docentes.
El proyecto fue presentado por el senador Jorge Ballesteros Bernier.
ALCANCE DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO FRENTE A LA AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. DESTINACIÓN DE LOS RECURSOS DE LA ESTAMPILLA PRO-UNIVERSIDAD DE LA GUAJIRA NO DESCONOCE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA
III. EXPEDIENTE OP-136 - SENTENCIA C-768/10
Magistrado Ponente. Juan Carlos Henao Pérez
1. Norma objetada
PROYECTO DE LEY No. 133/08 Senado – 354/09 Cámara
Por la cual se modifica la Ley 71 del 15 de diciembre de 1986
Artículo 2º. El artículo 4º de la Ley 71 de 1986 quedará así:
La Asamblea Departamental de La Guajira a través de ordenanzas reglamentará el uso obligatorio de la estampilla en las actividades y operaciones que se realicen en el Departamento y sus municipios, las cuales serán remitidas para conocimiento del Gobierno Nacional al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Artículo 4º. El artículo 8º de la Ley 71 de 1986 quedará así:
Los recursos económicos captados por la emisión de la estampilla Pro Universidad de la Guajira serán invertidos de la siguiente forma: El setenta por ciento (70%) en infraestructura y dotación; y el treinta por ciento (30%) para capacitación, investigación y creación y pago de plazas docentes.
2. Decisión
Declarar INFUNDADAS las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional contra el proyecto de ley No. 133/08 Cámara, 354/09 Senado “Por la cual se modifica la Ley 71 del 15 de diciembre de 1986”. En consecuencia, se declara su EXEQUIBILIDAD en relación con los cargos que fueron objeto de la objeción presidencial presentada.
3. Fundamentos de la decisión
En primer término, la Corporación resaltó que el tenor del artículo 338 de la Constitución Política permite advertir que no se concentra en el Congreso la competencia exclusiva y excluyente para establecer los elementos del tributo, pues ello implicaría, ni más ni menos, el desconocimiento del ámbito propio e inalienable que la Carta reconoce a las entidades territoriales en cuanto al establecimiento de gravámenes en sus respectivos territorios, según lo establece el artículo 287.3 superior. Es así como, el mandato constitucional reconoce la existencia de distintos niveles respecto de la facultad impositiva, con lo cual se reconoce espacio a las asambleas departamentales y concejos distritales y municipales para percibir rentas, por vía de impuestos, tasas y contribuciones, las cuales habrán de aplicar para la realización de sus funciones y para la afirmación de su autonomía. En particular, los artículos 300.4 y 313.4 de la Carta Política, confieren a las asambleas y concejos autoridad suficiente para decretar, de conformidad con la Constitución y la ley, los tributos y contribuciones que su sostenimiento requiere.
La Corte precisó que cuando la Constitución estatuye que las competencias de los cuerpos de elección popular habrán de ser ejercidas de acuerdo con la ley, no está dando lugar a la absorción de la facultad impositiva por parte del Congreso, de tal manera que las asambleas y los concejos, deban ceder absolutamente su poder de imposición al legislador. El Congreso, por el contrario, al fijar las pautas y directrices dentro de las cuales obrarán esas corporaciones debe respetar el margen que constitucionalmente ha sido asignado a éstas, para disponer, dentro de las circunstancias y necesidades específicas de la correspondiente entidad territorial, lo que concierne a las características de los gravámenes que vayan a cobrar. A propósito de ello, la jurisprudencia ha señalado que las leyes que autorizan a las entidades territoriales el establecimiento de un tributo no deben contener todos los elementos del mismo. De allí, que el grado de injerencia del legislador en la creación y administración de los recursos de las entidades territoriales depende del origen de los mismos, bien se trate de un tributo nacional o de tributo territorial autorizado por la ley.
En concordancia con lo anterior, la Corte determinó que el proyecto de ley examinado como la Ley 71 de 1986 que modifica, establece: (i) el sujeto a quien se dirige la autorización. Asamblea Departamental del Departamento de la Guajira; (ii) el sujeto activo del gravamen: el Departamento de la Guajira; (iii) el beneficiario del gravamen: la Universidad de la Guajira; (iv) el objeto de la autorización: la emisión de una estampilla Pro-Universidad de la Guajira; (v) la destinación del recaudo: financiar la estructura y dotación de dicha universidad en un 70% y la capacitación, investigación y docencia en un 30% del recaudo; (vi) lo más importante, el hecho generador que, según las objeciones del Gobierno Nacional está ausente, el cual se configura con todas las actividades y operaciones que se desarrollen en el Departamento de la Guajira y en sus municipios, las cuales pueden ser precisadas por la asamblea departamental; (vii) el límite al monto total de recaudo por la emisión de las estampillas. En cuanto a la tarifa, si bien en la modificación del artículo 4º de la Ley 71 de 1986 se guarda silencio a este respecto, lo cierto es que de conformidad con los artículos 300.4 y 338 de la Constitución, necesariamente deberá ser señalada por la asamblea departamental mediante ordenanza. En estos términos, por tratarse de recursos propios de las entidades territoriales, no hay razón para que el legislador delimite cada uno de los elementos del tributo, pues de esa forma cercenaría la autonomía fiscal de que gozan dichas entidades por expreso mandato constitucional. En consecuencia, el cargo según el cual el proyecto objetado es inconstitucional por no contener el hecho generador, debe desestimarse, por cuanto sí fue materia de parámetro dentro del proyecto de ley y puede ser concretado por la asamblea departamental.
Por otra parte, la Corte señaló que si bien es cierto que una de las funciones inherentes a las universidades y esenciales a su capacidad de autorregulación administrativa es la de elaborar y manejar sus propios recursos, la autonomía presupuestal de esos entes educativos no se extiende a recursos de origen impositivo autorizados mediante ley a los entes territoriales para efectos de contribuir al desarrollo y gestión educativa. Así , porque cuando el legislador fija los parámetros materiales de destinación del recaudo, esto es, el 70% para infraestructura y dotación y el 30% para docencia e investigación, lo hace con fundamento en el artículo 338 superior, que en materia de tasas y contribuciones, establece reserva legal para efectos de señalar la forma en que los recaudos deben ser repartidos o distribuidos, sin que por ello, se esté inmiscuyendo en la ejecución del gasto imputable a tales recursos.
En segundo lugar, porque los recursos que se recaudan con ocasión de la imposición del gravamen territorial ingresan al Departamento en calidad de sujeto activo del tributo, autorizado jurídicamente para recaudarlo, quien necesariamente está en la obligación de aplicarlos a favor del beneficiario señalado por la ley, en este caso, la Universidad de la Guajira, de acuerdo con los parámetros generales previstos, pero bajo la administración del ente universitario. Además, precisó que los recursos generados con la emisión de la estampilla no corresponden a una fuente endógena de financiación de la Universidad de la Guajira, sino a recursos de nivel territorial que por orden legal son destinados para apoyar a dicha institución de educación superior. Se trata pues, de recursos adicionales que no alteran el presupuesto general de la entidad ni entorpecen su normal funcionamiento. La norma ha de ser entendida entonces, como un mecanismo para contribuir al fortalecimiento de la institución que por su naturaleza e impacto social, trasciende más allá del ámbito simplemente local. Por consiguiente la objeción de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 4 del proyecto de ley examinado fue declarada infundada.
4. Aclaraciones de voto
Los magistrados MARÍA VICTORIA CALLE CORREA y HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO se reservaron la presentación de una eventual aclaración de voto, en relación con diferentes aspectos de la argumentación.
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Vicepresidente
